Nytte-kostnadsanalyse av flomvern. En metodevurdering med eksempel fra Skarvvollene

Abstract

Dagens praksis på nasjonalt nivå for nytte-kostnadsvurdering av flomsikringstiltak er i tråd med intensjonene i EUs Rammedirektiv for Vann. Gjennom EUs Vanndirektiv’s bestemmelse om vurdering av ”uforholdsmessige kostnader” ved restaurering av sterkt modifiserte vannforekomster (SMVF) vil vern av elvesletter også måtte begrunnes samfunnsøkonomisk. For at vannforekomster som blir karakterisert som SMVF-kandidater faktisk skal erklæres som SMVF, med mindre strenge miljømål i vannområdets handlingsplan anbefaler Vanndirektivet art. 4.5 at det gjøres en samfunnsøkonomisk vurdering av unntaket. Det regionale vannområdet må vise at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å fjerne for eksempel flomforbygninger som omfatter mer enn 50 % av elvestrekningen på begge breder er uforholdsmessige høye i forhold til den samfunnsøkonomiske nytten av å oppnå god økologisk status uten forbygninger i denne elvestrekning. Norske miljø- og vassdragsmyndigheter ønsker i den grad det er mulig å anvende eksisterende forvaltningspraksis i implementering av den norske Forskrift om Rammer av Vannforvaltningen. NVE utarbeidet i 2000 ”Brukerveileder for nytte-kostnadsanalyse av sikringstiltak i vassdrag” og kriterier for hvilke nye flomsikringsanlegg som skal motta bistand fra NVE. Veilederen og kriteriene gir en indikasjon på når og hvordan nasjonale myndigheter vil gjøre samfunnsøkonomisk analyse av flomsikringsanlegg i SMVF-sammenheng dersom dagens forvaltningspraksis i NVE følges: - Tiltak med lav nytte/kostnadsfaktor skal prioriteres bare når ikke-kvantifiserbare faktorer er store og godt begrunnet - Tiltak som bidrar til økt sikkerhet (for eksempel menneskeliv) og beskytter flere ulike verdier og samfunnsinteresser skal støttes. Flomvern av enkeltinteresser som landbruk i elvesletter prioriteres i praksis ikke. - Prioritering av tiltak for tilrettelegging av arealer for ny næringsmessig aktivitet langs vassdrag skal bare skje når tiltak er i samsvar med godkjent kommuneplan og reguleringsplan. Tiltak med stor miljøgevinst, herunder vassdragsrestaurering og biotopjusterende tiltak; særlige tiltak for å rette opp tidligere utførte tiltak med liten effekt og/eller dårlig resultat for miljøet, kan prioriteres høyt selv om nytte/kostnadsfaktoren er lav. Dagens praksis når det gjelder NVEs bistand synes å være i tråd med Vanndirektivets vektlegging av en samfunnsøkonomisk begrunnelse for modifisering av elvestrekninger, der man også tar hensyn til ikke-prissatte effekter på sikkerhet og miljø. Det er likevel en fare for at kommuner, uten faglig bistand fra NVE, vil finansiere samfunnsøkonomisk ulønnsomme flomsikringstiltak som ødelegger en viktig andel av elvesletter som naturtype (se Sandlund et al. 2006 for eksempler fra Lågen). I denne rapporten illustrerer vi hvordan samfunnsøkonomisk nytte-kostnadsvurdering, kan kombineres med multi-kriterie-analyse for å foreta vurderinger av flomsikringstiltak. Vi bruker flomsikringen ved Skarvvollene som utgangspunkt for en metode-diskusjon. Vurderingen av flomsikringen ved Skarvvollene illustrerer styrker og svakheter med NVE’s nytte-kostnadsveielder for flomsikring. De viktigste svakhetene ved veilederen er: Nytte-kostnad / prissatte konsekvenser: • manglende veiledning for vurdering av risiko for økonomisk tap ved returperioder som er mindre enn designkriteriene for flomsikringen. Dette kan føre til en undervurdering av netto-nytten av flomverk ved ikke å ta høyde for nytten som flomverket gjør for mindre, men hyppige flommer. Multi-kriterie / ikke-prissatte konsekvenser: • anvender ikke kvantitativ ikke-prissatt informasjon (for eksempel miljødata) om konsekvenser eksplisitt dersom dette er tilgjengelig. • vekter ikke konsekvensene mot hverandre eksplisitt. Å vurdere alle ikke-prissatte effekter over samme skala betyr å gi alle konsekvensene lik vekt – noe som kan stride mot interessenters preferanser i mange tilfeller. • har ikke fleksibiliteten til å vurdere sub-kriterier i et kriterie-hierarki. • gir ikke anledning til en eksplisitt vurdering av normaliseringen av konsekvensenser på tvers av ulike geografiske skalaer for de berørte områdene. Fordelene med NVE’s veileder er at den er enkel og gir et konsistent rammeverk for vurdering av samfunnsnytte av flomsikring på tvers av prosjekter. Mangelen på dokumentasjon av vekter og normaliserings-antagelsene gjør imidlertid vurderingene mindre etterprøvbare. Dersom ikkeprissatte konsekvenser ikke kan verdsettes økonomisk, vil likevel multi-kriterieanalyse være et metodealternativ for myndigheter som ønsker å vurdere avveininger mellom flerbruker og økologiske hensyn på en etterprøvbar måte.