Economic valuation of ecosystem services for policy. A pilot study on green infrastructure in Oslo

Abstract

This study aims to demonstrate economic valuation of ecosystem services using available data in a pilot study area in Norway. Oslo Municipality was chosen because it provides a number of gra-dients, spatial scales and different levels of spatial resolution in which to discuss urban ecosystem services. The EU FP7 research project OpenNESS and an ongoing collaboration with Oslo Mu-nicipality made it possible to demonstrate a number of value transfer methods. Value transfer is a rapid assessment approach that uses available studies transferred to a new context. The study outlines a framework for evaluating the information requirements of economic valuation of ecosystem services in different decision contexts. We use the framework to discuss information requirements of economic valuation to support different decision-contexts. Ecosystem services valuation and mapping unmotivated by specific decision context risks being both irrelevant and wasteful. In the present study we use value transfer methods for the general purpose of awareness-raising, which can be considered the least demanding in terms of requirements for accuracy and reliability. Valuation for awareness raising is illustrated with 6 different examples, four of which are economic valuation methods: Economic valuation examples: 1. Meta-analysis of willingness-to-pay for green spaces in the built zone 2. Hedonic pricing of green infrastructure in the built zone of Oslo 3. Time use value of Marka peri-urban forest outside the built zone of Oslo 4. Liability value of urban trees in the built zone Non-economic valuation examples: 5. Blue green factor scoring of property in the built zone of Oslo 6. Health impacts of green infrastructure in Oslo as a whole The two methods looking at recreation in green spaces (1) and the peri-urban forest (3) found annual values between one and several billion Norwegian kroner. The value of green spaces in property prices (2) and the liability value of city trees (4) revealed capital values in the range of tens of billions of Norwegian kroner. Despite uncertainty inherent in value transfers we feel confident that nature in Oslo has a total annual value of several billion kroner. This is conservative because we have used lower bound estimates. Furthermore, we know that our examples represent only a fraction of ecosystem ser-vices provided by green infrastructure, in our case mainly cultural ecosystem services. Regulating services remain largely unvalued in this study. Norway, Oslo, urban ecosystem services, policy, Green infrastructure, economic valuation, Decision-support, Norge, Oslo, urbane økosystemtjenester, blågrønn infrastruktur, beslutningsstøtte, politikk, økonomisk verdsetting

Kapittel 1. Økosystemer er uunnværlige for menneskelig velvære. Fra et nytteperspektiv er økosystemer verdifulle fordi de står for støttende, regulerende, forsynende, opplevelses- og kunnskapstjenester1 . Naturens goder og tjenester kan sammenfattes i begrepet økosystemtjenester. Utgangspunktet for rapporten er en antagelse om at naturen ikke tas tilstrekkelig hensyn til av individer, næringsliv og forvaltning uten bevissthet om økosystemtjenestene, og at bevisstheten er større dersom verdiene måles i penger. Målsettingen med denne rapporten er derfor å illustrere bruk av økonomiske verdsetting av økosystemtjenester til folkeopplysning. Rapporten diskuterer også hva mer som må til for at verdsettingsmetodene skal brukes som beslutningsstøtte av forvaltningen – fra bevisstgjøring til beslutningsstøtte.

Det ligger betydelig større utfordringer i anvendelse av økonomisk verdsetting av økosystemtjenester som underlag for å fatte politiske beslutninger enn i bruk til bevisstgjøring. Dersom økonomisk verdsetting av økosystemtjenester oppnår sitt mål med bevisstgjøring, vil den oppnå større legitimitet, og det vil kunne komme ytterligere etterspørsel etter metodene i fra forvaltningen. Økonomisk verdsetting av økosystemtjenester for folkeopplysning betyr ikke nødvendigvis en tilslutning til ‘prising’ av økosystemtjenester som politisk virkemiddel. Rapporten tar i den forstand utgangspunkt i anbefalingene fra NOU 2013:10. Med utgangspunkt i regneeksempler fra Oslo, tar rapporten et steg videre og spør hva som skal til for at økonomisk verdsetting av økosystemtjenester kan brukes i ulike former for beslutningsstøtte. Dette er et relevant spørsmål for Europa de nærmeste årene. For eksempel skal EUs medlemsland frem mot 2020 kartlegge økosystemtjenester og –verdier. Denne innsatsen står i fare for å bruke betydelige ressurser på romlig datainnsamling som ikke er tilpasset behov for beslutningsstøtte på ulike forvaltningsnivåer.

Kapittel 2. Økonomiske verdier av økosystemtjenester er betinget av valg og beslutnings-sammenheng. Utgangspunktet vårt er at verdier – økonomiske og ikke-økonomiske – er uttrykk for preferanser til personer i bestemte roller, i møte med handlingsalternativer til en gitt tid og på et gitt sted. Dette betyr at verdier av natur er mangfoldige. En bevissthet om kilder til slik usikkerhet i verdsetting er nyttig når man skal vurdere om og hvordan økonomisk verdsetting skal tas i bruk. Rapporten legger frem et metoderammeverk for å beskrive kilder til usikkerhet i økonomisk verdsetting av økosystemtjenester. Den har som mål å hjelpe forvaltningen med tolkning av hvorvidt verdiestimater er nøyaktige og pålitelige nok i forhold til behovene i ulike beslutningskontekster. Et rammeverk kan hjelpe forvaltningen i å beskrive sine forventninger til presisjon og pålitelighet for økonomisk verdsetting avhengig av kontekst. Rammeverket skiller mellom kontekstene (i) folkeopplysning, (ii) bokføring og regnskap, (iii) tiltaksprioritering og –rangering, (iv) virkemiddelutforming og (v) økonomisk ansvar. Kravene til dokumentasjon stiger også med romlig skala og oppløsning – berører beslutningen mange personer over et stort område er kravene til dokumentasjon store. Informasjonskostnadene stiger i takt med kravene til presisjon og pålitelighet i beslutningskonteksten, og i takt med krav til romlig skala og romlig oppløsning av naturinngrepet. Dokumentasjonskrav til økonomisk verdsetting av økosystemtjenester bør derfor vurderes i forhold til omfang og kompleksitet av naturinngrepet. De bør stå i forhold til kravene som stilles til dokumentasjon av økonomisk utbytte. Ofte er usikkerheten stor på begge sider av brøken utvikling / natur. Føre-var prinsippet taler endog for at kravene til dokumentasjon av kostnader ved tap av økosystemtjenester ikke skal være så høy som for de sektorene som argumenterer for utvinning, inngrep og avvikling. Rammeverket oppfordrer forvaltningen til å differensiere informasjonskrav til verdsetting av natur og til å vurdere informasjonskostnader, avhengig av beslutningskonteksten som er til vurdering. Kapittel 3. På tross av NOU 2013:10 er økosystemtjenester knapt nok et forvaltningsbegrep i Norge. Det er lite integrert i forvaltningsveiledere på konsekvensutredning, samfunnsøkonomisk analyse eller grønnstruktur. På tross av flere tiår med forskning på miljø- og ressursøkonomi i Norge, er økonomisk verdsetting av økosystemtjenester bare unntaksvis anvendt i konseptvalg- og konsekvensutredninger (KVU og KU). Noe av forklaringen kan ligge i at veiledere i samfunnsøkonomisk analyse definerer økosystemtjenester som ‘ikke-prisede’ konsekvenser. Det kan, nærmest per definisjon, ha ført til manglende anvendelse av verdsettingsmetoder i KVU og KU, metoder som ellers har vært i relativ hyppig bruk i akademiske miljøer. Derimot har det vært flere tiår med utprøving av metoder for ‘prising’ av skader og dødelighet fra trafikkulykker, luftforurensning og støy i veiprosjekter. Selv om kompleksiteten er større og effektene mer indirekte for flere av økosystemtjenestene, har man sett at økonomisk verdsetting er blitt utprøvd og innpasset over tid for det som engang også var ‘eksterne virkninger’. Kapittel 4. Pilotstudien ser på økosystemtjenester innenfor Oslo Kommune. I hvilken grad omtales økosystemfunksjon og -tjenester fra grønnstruktur i kommunale planleggingsdokumenter og veiledere? Kommunens planleggingsdokumenter og veiledere er omfattende på kunnskaps- og opplevelsestjenester og på støttende tjenester som vern av habitat for biomangfold. Regulerende økosystemtjenester er mye omtalt innenfor byggesonen (f.eks. overvannshåndtering), men noe mindre angående hvilken rolle landskapet rundt byen spiller for innbyggernes velferd. Regulerende tjenester er ikke så godt dokumentert når det gjelder grønnstrukturens rolle i karbonlagring og opptak, pollinering og demping av støy og luftforurensing. Kapittel 5. Verdsettingseksemplene fra Oslo utgjør rapportens kjerne. Vi har valgt ut fire eksempler på økonomisk verdsetting og to eksempler på metoder for verdsetting uten bruk av penger. Eksemplene på økonomisk verdsetting er valgt ut basert på tilgjengelighet av data og en gjennomgang av verdsettingsstudier fra andre byer som antyder hvilke økosystemtjenester som kan representere store økonomiske verdier. Eksemplene er i hovedsak verdioverføringer. Verdioverføring betyr bruk av eksisterende verdsettingsestimater i en ny beslutningssammenheng, ofte på et annet sted enn den opprinnelige studien ble gjennomført. Verdioverføring er nødvendig om økonomisk verdsetting av økosystemtjenester skal gjennomføres når man ikke har tid eller ressurser til ny datainnsamling. Rapporten viser hvor langt vi kunne komme ved å bruke forholdsvis enkel metoder som ikke krever nye undersøkelser. Rekreasjonsverdien av parker og grøntområder. Til sammen utgjør grøntområdene i Oslos byggesone om lag 28 km2 fordelt på mer enn 500 ulike lokaliteter i byen. Oslos totale grøntareal i byggesonen er anslagsvis verdt minst 1 milliard kroner per år, hvis vi legger til grunn betalingsvillighetsstudier gjennomført blant bybefolkninger i andre land. Dette tilsvarer i snitt en betalingsvillighet på kr. 1 985 per år for alle innbyggere over 15 år. Man antar at Oslos befolkning faktisk ville være villig til å betale det samme som befolkninger i en rekke andre land har sagt at de er villige til å betale for grøntområder. Vi har kalibrert tallene fra utenlandske studier for faktorer som inntektsnivå, befolkningstetthet og størrelse på grøntområdene. Kapitalverdi av blågrønne arealer i eiendomspriser. Vi har gjennomført en statistisk analyse av sammenhengen mellom leilighetspriser i Oslo og grønnstruktur, basert på dokumentasjon for alle leiligheter solgt i Oslo i perioden 2004-2013. Innenfor 500 meter fra en bypark øker i gjennomsnitt verdien av leiligheten med kr. 162-368 per meter (alt etter hvor nær parken leiligheten er). Det finnes 160 722 leiligheter innenfor 500 meter fra offentlige parker i Oslo. Samlet sett er merverdien for nærhet til park for alle disse leilighetene mellom kr. 8,3 og 18,9 milliarder. Hvis parken har et vannelement er den enda mer verdifull. Den ytterligere merverdien for leiligheter i nærheten av parker med vannelement ligger på mellom 2,8 og 6,6 milliarder. Store parker har videre en tilleggsverdi på 0,3-2,3 milliarder kroner. Nærhet til fjorden, til markagrensen, og til kirkegårder har også samlet merverdi i milliardklassen, viser eiendomsstatistikken. Til sammen er et forsiktig anslag på merverdien grønnstruktur har på leilighetspriser i Oslo per 2013 om lag 19 milliarder kroner. Fritidsverdien av Marka. Basert på en spørreundersøkelse om fritidsvaner har vi funnet at Oslos befolkning over 15 år bruker omlag 73 millioner timer per år i den bynære skogen. Verdien av denne tiden kan anslås med forskjellige metoder, for eksempel reisekostnadsundersøkelser eller vurderinger av om alternativ tidsbruk er trening eller arbeid. De ulike metodene gir et anslag på verdien av Marka-bruk på 2,3-13,3 milliarder kroner per år. Verdien er usikker fordi det finnes flere måter å beregne reisekostnader, verdien av fritid, og verdien av hvert besøk. Likevel kan vi med ganske stor sikkerhet si at rekreasjonsverdien av Marka er på flere milliarder kroner per år. Verdien av erstatningsansvar for bytrær. Det finnes 0,7-1,2 millioner bytrær med høyde over 5 meter i Oslos byggesone. Hver Osloborger deler byrommet med 1-2 store trær. Oslo Kommune krever at skade på bytrær eid av kommunen erstattes etter en bestemt takstmodell som tar høyde for treets tilstand og stedsspesifikke kvaliteter, deriblant økosystemtjenester. Takstmodellen viser at gjennomsnittsverdien av Oslos bytrær er på ca. 40 000 kroner på kommunal grunn. Vi har anvendt takstmodellen på alle bytrær (både på privat og offentlig grunn) i byggesonen for å anslå deres samlede verdi. Samlet erstatningsansvar for alle store bytrær i byggesonen blir da på mellom 28 og 42 milliarder kroner (avhengig av antall og kvaliteten på bytrærne). Sett under ett har eksemplene på økonomisk verdsetting et klart budskap, “Naturen i Oslo er verdt milliarder av kroner” (Barton et al., 2015b). Verdsettingseksemplene i denne rapporten dekker likevel bare en brøkdel av urbane økosystemtjenester i Oslo. Rapporten ser på fire ulike økonomiske verdsettingsmetoder. I tillegg omtaler vi to eksempler på ikke-økonomisk dokumentasjon av verdien av grønnstruktur. Blå-grønn faktor (BGF) er et system for scoring av blå og grønne strukturer i nye bygge-prosjekter. BGF ble utviklet av Oslo og Bærum kommuner i samarbeid med rådgivningsfirma innen landskapsarkitektur, overvannshåndtering og eiendomsutvikling (Framtidens Byer 2014). BGF kan brukes av utbyggere til å dokumentere i hvilken grad byggeprosjektet leverer økosystemtjenester med fokus på naturlig overvannshåndtering, og kan brukes av kommunen til å sette minstekrav til eiendomsutvikling differensiert etter behov for blågrønnstruktur i hver bydel. BGF er således et godt eksempel på både en verdsettingsmetode og et mulig virkemiddel i arealforvaltning. Det siste verdsettingseksemplet er en gjennomgang av litteratur på betydningen av grønnstruktur for fysisk og mental helse. Et voksende antall internasjonale epidemiologiske studier viser betydelige helseeffekter av grønnstruktur i by. Oslo har så vidt vi vet ingen slik epidemiologisk studie for betydningen av grønnstruktur for byens befolkning. Likevel har studier av lokale parker i Oslo vist at innbyggerne har klare preferanser for blå- og grønnstruktur for fysisk og mental ‘rekreasjon’. Litteraturgjennomgangen gir grunn til å tro at fremtidige studier på sammenhengen grønnstruktur-helse i Oslo vil vise store verdier. Det vil være bevisstgjørende om betydningen av støttende økosystemtjenester fra bynatur som habitat for mennesker. Ytterligere diskusjon om antagelser og data som er brukt i de ulike eksemplene, kan finnes i Barton et al. (2015) Materials and methods appendix for valuation of ecosystem services of green infrastructure in Oslo. NINA Report 1115. Kapittel 6. Rapporten foreslår i siste kapittel mulig videre bruk av økonomisk verdsetting av økosystemtjenester i Oslo i en rekke hypotetiske forvaltningssammenhenger. Øke romlig oppløsning for beslutningsstøtte. For noen økosystemtjenester har vi tilgjengelige verdsettingsmetoder og kan samle nye data til et detaljnivå som kunne gjøre dem relevante for beslutningsstøtte i forvaltning. Eksempler på dette kunne være:  hedonisk prising av betydningen av grønnstruktur for eiendomspriser på bydelsnivå som grunnlag for kommunale avgifter for vedlikehold (på lik linje med andre avgifter for kommunale tjenester);  beregning av fritidsbruk i ulike parker som grunnlag for nytte-kostnadsvurderinger av nye parker, oppgradering- og tilretteleggingstiltak for grønnstruktur;  romlig kartlegging av fritidsbruk i markas randsone som grunnlag for beslutninger om, plassering eller utforming av ‘aktivitetssoner’ i forslag til ny kommuneplan;  verdsetting av økosystemtjenester av bytrær som grunnlag for å fastsette erstatningsansvar for store bytrær også på privat eiendom i byggesonen. Utvide studieomfang for bredere bevisstgjøring. En rekke økosystemtjenester fra grønnstruktur ble ikke dekket av denne pilotstudien. Mest grunnleggende er sammenhengen mellom grønnstruktur og menneskelig helse – støttende økosystemtjenester fra vårt urbane habitat. Det gjelder også kunnskapstjenester fra grønnstruktur for barns læring. Studien dekket ikke opplevelsestjenester for friluftsliv til sjøs og på øyene i Oslofjorden. Spesielt regulerende økosystemtjenester er ikke dekket av denne studien. De viktigste kan være naturlig overvannshåndtering, avløpsrensing, vannrensing, reduksjon av støy og luftforurensning fra grønnstruktur. Betydning av grønnstruktur for biomangfold i byen ble ikke dekket. For eksempel har pollinatorer betydning for flere økosystemtjenester samtidig. Øke skala for bevisstgjøring på tvers av kommunegrenser. Ved å øke den romlige skalaen på fremtidige studier av økosystemtjenester kunne man se på i hvilken grad nabokommuner i StorOslo ‘utveksler’ økosystemtjenester på tvers av kommunegrensene. Hvis det er en betydelig skjevhet i byrde- og fordelsfordeling i forsyning og bruk av økosystemtjenester mellom kommunene, kunne dette være gjenstand for en fremtidig ‘økosystemtjeneste-justering’ av nøkkelen for tildeling av statlige ressurser til kommunene. Metodeutvikling for verdsetting økosystemtjenester i Statens Veivesens Håndbok 140. Håndbok 140 beskriver hvordan samfunnsøkonomisk analyse skal ta hensyn til effekter av naturinngrep av samferdselsprosjekter. HB140 brukes også av andre sektorer. Med bakgrunn i en gjennomgang av samfunnsøkonomisk analyse i veiledere for KVU og KU ser vi mangleri forhold til økosystemtjenester. Et forskningsprogram over lenger tid på konsekvensene av infrastruktur på økosystemtjenester vil sannsynligvis gjøre det mulig å ‘prise’ flere av dagens ‘ikke-prisede’ konsekvenser, spesielt innen helse og rekreasjon. Denne påstanden er inspirert av forskningen på helseøkonomiske konsekvenser av ulykker, støy og luftforurensning som har pågått siden 1980-tallet, og som er tatt i bruk i dagens HB140.