Naturregnskap på prosjektnivå. En sammenligning mellom metoder for naturregnskap i fin skala og tradisjonelle miljøkonsekvensutredninger som kunnskapsgrunnlag for utbygging av fornybar energi

Abstract

Simensen, T., Skrindo, A. B., Kolstad, A., Stange, E. & Czúcz, B. 2024. Naturregnskap på prosjektnivå. En sammenligning mellom metoder for naturregnskap i fin skala og tradisjonelle miljøkonsekvensutredninger som kunnskapsgrunnlag for utbygging av fornybar energi. NINA Rapport 2329. Norsk institutt for naturforskning. Konsekvensutredninger er i dag det mest sentrale kunnskapsgrunnlaget for å vurdere miljøkonsekvensene av energiutbygging på veien mot en tillatelse til, eller et avslag på, søknad om utbygging. Norske konsekvensutredninger har likevel møtt kritikk fra faglig hold og fra ulike samfunnsinteresser for varierende kvalitet, legitimitet og relevans i plan- og tillatelsesprosesser. Konsekvensutredninger er heller ikke utformet med sikte på å dekke nye kunnskaps- og forvaltningsbehov som krever kvantifisering av naturpåvirkning, vurdere behov for kompensasjonsareal eller for å inngå i bærekraftsrapportering for bedrifter og offentlig administrasjon. Naturregnskap er et relativt nytt rammeverk for å systematisere kunnskap om tilstand og utvikling i naturen, og naturens bidrag til menneskelig velferd. Naturregnskap er utviklet for bruk i relativt grov skala (nasjoner og regioner), men kan også gjennomføres også i en finere skala, som for eksempel for plan- og influensområdet til en enkelt energiutbygging. I 2024 er arbeidet med å utvikle naturregnskap på prosjektnivå under utprøving i Norge. Det finnes en rekke metoder som har slektskap med naturregnskap på prosjektnivå utarbeidet for ulike formål og bruksområder, både fra inn- og utland. Samtidig finnes det i Norge ingen klare retningslinjer for hva slike regnskap skal omfatte eller hvordan de bør utarbeides. Målet med dette prosjektet har vært å illustrere hva som kan inngå i et naturregnskap på prosjektnivå, utarbeidet med sikte på å karakterisere framtidige landskapsendringer, og vurdere hva som skiller slike regnskap fra tradisjonelle konsekvensutredninger. Vi har også vurdert om naturregnskapene kan danne grunnlag for konsekvensutredning. Her har det vært viktig å vurdere de to tilnærmingene – konsekvensutredninger og naturregnskap – ut fra hvor nyttige de er i ulike faser av en planlagt energiutbygging, fra søknad om konsesjon til detaljplan- og utbyggingsfasen. Vi har avgrenset vurderingen til metoder som kvantifiserer naturpåvirkning i planprosesser for utbygging. I vid forstand kan alle disse metodene betraktes som en form for «naturregnskap», selv om ikke alle metodene følger grunnprinsippene i FN-standarden for slike regnskap. I hvilken grad de ulike metodene samsvarer med et rammeverk for naturregnskap er omtalt for den en-kelte metode. Denne rapporten er bygd på litteraturgjennomgang og dokumentstudier og har tre hovedelemen-ter: 1) en gjennomgang av dagens krav til innhold i konsekvensutredninger for utbygging av fornybar energi; 2) en beskrivelse av rammeverket for naturregnskap og 3) status for arbeidet med å utvikle rammeverket videre ned til prosjektnivå. I denne rapporten har vi gått systematisk gjennom 17 metoder fra inn- og utland som har ele-menter som er relevante for å vurdere naturpåvirkning fra utbyggingsprosjekter. Vi drøfter styrker og svakheter ved de ulike tilnærmingene, og trekker fram elementer med potensial til å forbedre norske planprosesser for utbygging av fornybar energi. Vi foreslår deretter et sett med sentrale komponenter som vi mener bør inngå i et naturregnskap på prosjektnivå. Til slutt gir vi råd om hvordan arbeidet med utvikling av ny metodikk bør foregå for å dekke flest mulig behov på en mest treffsikker, etterprøvbar og effektiv måte. Analysen viser at dagens metoder for konsekvensutredninger i Norge i ikke nødvendigvis sikrer aktiv miljøtilpasning av utbyggingsprosjekter i detaljplan- og gjennomføringsfasen etter at konsekvensutredningen er gjennomført. Konsekvensutredningene mangler også verktøy for å overvåke de langsiktige virkningene av et utbyggingsprosjekt på tilstand og utvikling i naturen og for å adressere samlet belastning fra flere prosjekter. Sammenligningen av tilgjengelige metoder viser en tydelig gradient i metodiske egenskaper fra metoder utviklet for tidlig planfase i plan- og tillatelsesprosjekter, via metoder utviklet for aktiv miljøtilpasning av utbyggingsprosjekter, til rene overvåkingsmetoder for økologisk tilstand i naturen og overvåkning av arealbruk i utmark. Andre viktige forskjeller på metodene vi har undersøkt er knyttet til skala og detaljnivå i analysene. Analysen viser at både konsekvensutredninger og naturregnskap har sine styrker og svakheter. Ved å kombinere elementer fra de ulike metodene kan aktørene som planlegger og gjennomfører utbyggingsprosjekter oppnå en mer helhetlig forståelse og håndtering av naturpåvirkning, og dermed kunne bidra til å støtte opp under målet om å utvikle prosjekter som har minst mulig negativ påvirkning på natur. Ved å utarbeide naturregnskap etter standardiserte metoder kan det da bli være lettere for en kommune, en utbygger eller myndighetene å ta kunnskapsbaserte valg, og å synliggjøre effektene av alternative løsninger. Dokumentasjonen som ligger i et naturregnskap er også godt egnet til å vise effekten av avbøtende tiltak, for eksempel ved å stramme inn på arealbruk ved utbygging. Basert på gjennomgangen av norske og internasjonale metoder, foreslår vi at det utvikles en standardisert metode for naturregnskap på prosjektnivå i Norge. Vi mener et standardisert system for naturregnskap på prosjektnivå kan bidra til å forbedre beslutningsgrunnlaget i alle fasene i et utbyggingsprosjekt: 1) tidlig planlegging med innledende vurderinger av mulige lokaliseringer, 2)plan- og tillatelsesprosesser, inkludert konsesjonssøknad med konsekvensutredning, 3) prosjekterings- og utbyggingsfase, 4) driftsfase, 5) evt. avhending, avslutning og istandsetting etterat driftsperioden er over, og 6) overvåkning. I tillegg vil naturregnskap være godt egnet somdokumentasjon for virksomheters bærekraftsrapportering. Til tross for den nytten som naturregnskap på prosjektnivå vil kunne ha for planlegging og gjennomføring av fornybare energiprosjekter og andre utbyggingsprosjekter, er det enkelte utfordringer som kan svekke verdien av en slik tilnærming dersom de ikke adresseres i metodeutviklingen. De viktigste utfordringene er trolig: 1) svak vitenskapelig forankring, 2) fare for «grønnvasking» av prosjekter med negativ påvirkning på natur, 3) fare for økt kompleksitet i planprosessene som kan føre til redusert gjennomføringsevne, og 4) svak samgang med andre utredningstemaer som ikke inngår i naturregnskap. Vi fraråder at metoder som benyttes i andre land oversettes direkte til norske forhold og tas i bruk i finskala naturregnskap uten dokumentert kvalitet fra utprøving, videreutvikling og evidens fra forskning. Dette gjelder spesielt metoder som gjør bruk av abstrakte verdisettingssystemer med poeng, «biodiversitetsenheter» eller økonomisk verdsetting, og der verdisettingen ikke kan spores tilbake til observerbare egenskaper ved naturen. For at samfunnet skal ha tillit til data fra naturregnskap i fin skala er det avgjørende med løpende metodeutvikling, transparente metoder, åpne data og gode systemer for kvalitetskontroll.

Simensen, T., Skrindo, A. B., Kolstad, A., Stange, E., & Czúcz, B. 2024. Ecosystem accounting at the project level. A comparison between methods for fine-scale ecosystem accounting and environmental impact assessments as a knowledge base for renewable energy development. NINA Report 2329. Norwegian Institute for Nature Research. Environmental impact assessments (EIA) are presently the most central basis for evaluating the environmental consequences of energy development on the way to obtaining permission for, or a rejection of, an application for development. Norwegian environmental impact assessments have, however, faced criticism from academic circles and various societal interests for their varying quality, legitimacy, and relevance to the planning and permission processes. Environmental impact assessments are also not designed with the aim of covering new knowledge and man-agement needs that require quantification of environmental impact, consider the need for compensation areas, or can be included in sustainability reporting for companies. Ecosystem accounting (also referred to as environmental economic accounting) is a relatively new framework for organizing information about ecosystems (i.e., nature), including tracking changes ecosystems’ condition linking their contribution to human welfare. Ecosystem accounting has been developed for use at the national level, but its principles can also be applied at a finer scale such as with the planning and construction of renewable energy infrastructure projects. In 2024, work is underway in Norway to develop and test methods for ecosystem accounting at the project level. There are a variety of ecosystem accounting versions at the project level developed for different purposes and applications, both domestically and internationally. How-ever, there are no clear national guidelines in Norway for what such accounts should include or how they should be prepared. The aim of this project has been to illustrate what can be included in an ecosystem account at the project level and to assess what distinguishes such accounts from traditional environmental impact assessments. We have also considered whether ecosystem accounts can form the basis for environmental impact assessment. We elected to evaluate environmental impact assessments and ecosystem accounting based on how useful each is at different stages of a planned energy development, from concession applications to detailed planning and development phases. We have limited our evaluation to only methods that quantify environmental impact in planning processes for development. In a broad sense, all these methods can be considered a form of "ecosystem accounting", even if not all the methods follow the basic principles in the UN standard for such accounts. We also discuss to what extent each method corresponds with the framework for ecosystem accounting. This report is based on literature review and document studies and has three main elements: 1) a review of current requirements for the content in environmental impact assessments for the development of renewable energy; 2) a description of the framework for ecosystem accounting and the status of the work to further develop the framework down to the local level. In this report, we have systematically reviewed 17 methods from domestic and international sources that are relevant for assessing environmental impact from development projects. We discuss the strengths and weaknesses of the different approaches and highlight elements with the potential to improve Norwegian planning processes for renewable energy development. We then suggest a set of key components that we believe should be included in an ecosystem account at the project level. Finally, we offer suggestions for how the development of new methodologies should proceed to best address informational and process needs in the most accurate and efficient manner. The analysis indicate that current methods for environmental impact assessments in Norway not necessarily ensure environmental adaptation of development projects in the detailed planning and implementation phases. Current EIA methods also lack tools for monitoring development projects’ long-term effects on the ecosystem condition and for addressing the cumulative impacts generated by multiple development projects. The analysis shows a clear gradient in methodological characteristics from methods developed for the early planning phase in planning and permitting projects, to methods developed for active environmental adaptation of development projects, to pure monitoring methods for ecological status in nature and land use in the undeveloped areas. We also found other important differences between the methods related to the scale and level of detail in the analyses. Our analysis shows that both environmental impact assessments and ecosystem accounting have their strengths and weaknesses. By combining these methods, development projects can achieve a more holistic understanding and management of environmental impact, contribute to more sus-tainable development decisions, and support the goal of creating projects that have the least possible negative impact on nature. By conducting ecosystem accounting using standardized methods, it will be easier for a municipality, developer, or authority to make knowledge-based choices, and to make the effects of alternative solutions visible. The documentation provided by a natural capital account is also well suited to show the effect of mitigation measures, for example by tightening land use in development. Based on the review of Norwegian and international methods, we suggest that a standardized method for ecosystem accounting at the project level be developed in Norway. We believe a standardized system for ecosystem accounting at the project level can contribute to improving the decision-making basis in all phases of a development project: 1) Early planning with preliminary assessments of possible locations, 2) planning and permission processes, including concession applications with environmental impact assessment, 3) design and development phase, 4) operational phase, 5) disposal after the operation period is over, and 6) monitoring. Furthermore, ecosystem accounting methods are well suited as documentation for public and private entities’ sustainability reporting. There is a risk that specific challenges could weaken the value of ecosystem accounting at the project level if they are not addressed in the method development: 1) weak scientific foundation, 2) risk of "greenwashing" projects with negative impact on nature, 3) risk of increased complexity in planning processes and reduced implementation capacity, and 4) weak integration with other assessment themes. We advise against methods used in other countries being translated directly to Norwegian conditions and used in fine-scale ecosystem accounts without documented quality from testing, further development, and evidence from research. This applies in particular to methods that make use of abstract valuation systems based on units that cannot be traced back to observable characteristics of nature. In order for society to have trust in data from fine-scale ecosystem accounting, it is crucial to have ongoing method development, transparent methods, open data, and good systems for quality control.