Norsk lakseforvaltning: Mulighet for økt samarbeid og brobygging mellom ulike kunnskapssystemer?

Abstract

Rybråten, S., Bjørkan, M. & Brattland, C. 2024. Norsk lakseforvaltning: Mulighet for økt samarbeid og brobygging mellom ulike kunnskapssystemer? NINA Rapport 2289. Norsk institutt for naturforskning. Norge er et kjerneområde for atlantisk laks og har et internasjonalt ansvar for å bidra til bevaring av villaksen. Historisk har laksen hatt betydning for bosettingsvalg og matforsyning i landet vårt, og i mer enn 11 000 år har mennesker høstet laks fra både elver og fjorder. De senere tiårenes reduserte villaksebestander har ført til økt fokus på bevaring av bestandene, blant annet gjennom økende restriksjoner på fiske i både elv og sjø. Dette følger av norsk lovgivning som sier at fiske kun kan tillates dersom bestanden det fiskes på har et høstbart overskudd. Ulike forventninger til hvordan laksen skal forvaltes, og hvilket kunnskapsgrunnlag forvaltningen skal bygges på, bidrar imidlertid til legitimitetsutfordringer i villaksforvaltningen. I tillegg påvirkes forvaltningens legitimitet av en ujevn byrdefordeling, der fiskere i dag må betale prisen for manglende høstbart overskudd, mens tiltak for å redusere de største truslene mot villaksbestandene i stor grad uteblir. I Norge har Klima- og miljødepartementet det øverste ansvaret for lakseforvaltningen, mens Miljødirektoratet, som er underlagt departementet, har fått ansvar for å gjennomføre lakseforvaltningen og regjeringens politikk på området. Denne rapporten viser hvordan Norges sektorinndelte forvaltningssystem resulterer i fragmenterte ansvarsområder, og betydningen dette har for norsk villaksforvaltning. Videre ser vi nærmere på villaksforvaltningens legitimitetsutfordringer, med utgangspunkt i erfaringer fra prosjektarbeid og samarbeidsprosesser i tilknytning til Namsenvassdraget/Namsenfjorden og Deatnu-Tanavassdraget/Deanuvuotna-Tanafjorden. Det at utøvelsen av norsk villaksforvaltning er fordelt på flere nivå, fra det nasjonale, via det regionale, til det lokale, har potensiale til å sikre en god kobling mellom internasjonale og nasjonale føringer, regionale problemstillinger og lokale forhold. I praksis stiller det imidlertid høye krav til dialog og samhandling, gjensidige tillitsforhold og en anerkjennelse av at alle nivå utgjør viktige bidrag til helheten for at dette potensialet skal realiseres. Lokalt uttrykkes det et ønske om større grad av samarbeid mellom nasjonale myndigheter, forskere, representanter for lokal villaksforvaltning og lokale kunnskapsbærere. I rapporten presenterer vi våre vurderinger av mulighetene for i større grad å se ulik kunnskap i sammenheng og på den måten følge opp internasjonale anbefalinger om inkludering av lokal- og urfolkskunnskap i en norsk forvaltningskontekst. Her viser vi hvordan eksempler fra fiskeriforvaltningen kan ha overføringsverdi til villaksforvaltningen, når det gjelder å tenke nytt rundt formalisering av samarbeid mellom ulike, sentrale aktører. Vi løfter også fram potensialet som ligger i allerede etablerte institusjoner, som Nasjonalt villakssenter og regionale lakseråd. Mens lokal- og urfolkskunnskap spiller en sentral rolle på lokalt nivå i norsk lakseforvaltning, både i tilknytning til lokale forvaltningsprosesser og i ulike forskningsprosjekt, så mangler det strukturer for inkludering av lokal- og urfolkskunnskap også på nasjonalt nivå. Dette foreslår vi løst gjennom to mulige modeller, gjerne i kombinasjon: 1) Regionale rådgivende organ som kan gi innspill, råd og vurderinger til nasjonale tiltak og bidra til å styrke koblingen mellom lokalt og nasjonalt forvaltningsnivå. 2) Inkludering av samfunnsvitere med ekspertise innen lokal- og urfolkskunnskap om laks i Vitenskapelig råd for lakseforvaltning.

Rybråten, S., Bjørkan, M. & Brattland, C. 2024. Norwegian Salmon Management: Opportunities for increased collaboration and bridging of different knowledge systems? NINA Report 2289 Norwegian Institute for Nature Research. Norway is a core area for Atlantic salmon with an international responsibility for the conservation of wild salmon. Historically, salmon has been of fundamental importance to peoples’ livelihoods. For people living along salmon rivers and fjords, the species is still highly valued, forming a central part of the communities’ culture, identity, diet, economy, social relations and/or spiritual practices. A continuous decline in salmon stocks over the last decades have led to an increase in salmon conservation measures, amongst others by restricting salmon fisheries in rivers and fjords. This follows from Norwegian legislation, where fishing can only be permitted if the stock holds a harvestable surplus. Different expectations regarding salmon management and the management’s knowledge base, however, challenges the legitimacy of the management system. This legitimacy is further affected by an uneven distribution of burdens, where fishermen pay the price for a lack of harvestable surplus, while measures to reduce the most substantial threats to wild salmon stocks are lacking. In Norway, the Ministry of Climate and the Environment holds the highest responsibility for wild salmon management, while the Environment Agency, subordinate to the ministry, is responsible for its implementation. This report shows how Norway's sectoral management system results in fragmented responsibilities, influencing the Environment Agency's room for maneuver. Furthermore, we take a closer look at the legitimacy challenges of Norway’s wild salmon management system, based on experiences from project work and collaboration processes by the Namsenvassdraget/Namsenfjorden and the Deatnu-Tanavassdraget/Deanuvuotna-Tanafjorden. While there are great differences between the salmon management situations in these two areas, a common denominator is the local call for increased collaboration between national authorities, researchers, local management representatives and holders of indigenous and local knowledge. In this report, we present our assessments of bridging different knowledge systems, to implement international recommendations on the inclusion of indigenous and local knowledge for sustainable nature management practices in a Norwegian context. Examples from marine fisheries management are included as inspiration for rethinking how collaboration between different central actors may be formalized within the salmon management system. We also highlight the potential of already established institutions, such as the National Wild Salmon Center and regional salmon councils. While indigenous and local knowledge play central roles at the local level of Norwegian salmon management, within local management processes and in various research projects, there is a lack of structures for including indigenous and local knowledge also at the national level. To address this deficiency, we propose two possible models, preferably in combination: 1) Regional advisory boards that can provide input to, advice for and assessments of national measures, and contribute to strengthening the link between local and national levels of wild salmon management. 2) The inclusion of social scientists with expertise in indigenous and local knowledge about salmon in the Norwegian Scientific Advisory Committee for Atlantic Salmon.

Rybråten, S., Bjørkan, M. & Brattland, C. 2024. Norsk lakseforvaltning: Lea go vejolaš eanet ovttasbargat ja hukset šalddi iešguđetlágan máhttovuogádagaid gaskka? NINA Rapport 2289. Norsk institutt for naturforskning. Norga lea atlántalaš luosa guovddášguovlu ja das lea riikkaidgaskasaš ovddasvástádus váikkuhit luondduluosa suodjaleami. Historjjálaččat lea luosas leamaš mearkkašupmi ássanválljemii ja borramušhálddašeapmái min riikkas, ja badjel 11 000 jagi leat olbmot viežžan luosa sihke jogain ja vuonain. Maŋimuš logijagiid geahppánan luođuluossamáddodagat leat dagahan dan ahte máddodagaid suodjaleapmi lea eanet biddjon guovddážii, earret eará go gáržžiduvvui bivdu eanet ahte eanet sihke jogain ja mearas. Dát čuovvu Norgga lágain mii dadjá ahte bivdu lea lobálaš dušše dalle go máddodagas gos bivdojuvvo lea badjelbáza maid sáhttá bivdit. Sierralágan vuordámušat dasa movt luossa galgá hálddašuvvot, ja makkár máhttovuođu vuođul hálddašeapmi galgá huksejuvvot, mielddisbuktet dattetge legitimitehtahástalusat luondduluossahálddašeapmái. Dasa lassin váikkuha hálddašeami lobálašvuhtii eahpedássidis noađuhanjuogadeapmi, man oktavuođas guolásteaddjit dál fertejit máksit hatti váilevaš ávkkástallojuvvon badjebáhcagis, muhto doaibmabijut mat unnidivčče stuorámus áitagiid vádjolusluossanáliid vuostá eai báljo gávdno. Norggas lea Dálkkádat- ja birasdepartemeanttas bajimuš ovddasvástádus luossahálddašeamis, ja Birasdirektoráhtta lea ožžon ovddasvástádusa čađahit luossahálddašeami ja ráđđehusa politihka dán suorggis. Dát raporta čájeha mo Norgga suorgejuogaduvvon hálddašanvuogádat dagaha biđgejuvvon ovddasvástádusaid, ja makkár mearkkašupmi das lea norgga luondduluossahálddašeapmi. Viidáseappot geahčadat lagabui luondduluossahálddašeami legitimitehtahástalusaid, mas vuolggasadjin leat vásihusat prošeaktabarggus ja ovttasbargoproseassain Nammsenjoga/Namsenvuona ja Deanučázádaga oktavuođas. Dat ahte Norgga luondduluossahálddašeapmi lea juhkkojuvvon máŋgga dássái, riikkalaš dássái, guvllolaš dássái, báikkálaš dássái, lea vejolašvuohta sihkkarastit buori oktavuođa gaskkal riikkaidgaskasaš ja riikkalaš čujuhusaid, guvllolaš čuolbmačilgehusaid ja báikkálaš diliid. Geavatlaččat dat almmatge gáibida ollu gulahallama ja ovttasdoaibmama, lotnolas luohttámuša ja dohkkeheami das ahte buot dásit leat dehálaš oasit ollislašvuhtii vai dát vejolašvuođat duohtandahkkojuvvojit. Báikkálaččat háliidit eambbo ovttasbarggu riikka eiseválddiiguin, dutkiiguin, ovddasteddjiiguin báikkálaš luondduluossahálddašeamis ja báikkálaš máhttoguddiiguin. Raporttas mii ovdanbuktit iežamet árvvoštallamiid das makkár vejolašvuođat leat go buorebut sáhttit geahččat iešguđetlágan máhtolašvuođa oktan ja dieinna lágiin čuovvolit riikkaidgaskasaš rávvagiid mo integreret báikkálaš- ja álgoálbmotmáhtu norgalaš hálddašankonteavsttas. Dás čájehit mo ovdamearkkain guolástushálddašeamis sáhttá leat sirdinárvu luondduluossahálddašeapmái, go lea sáhka jurddašit ođđa láhkai mo formaliseret ovttasbarggu iešguđet, guovddáš oasálaččaid gaskka. Mii váldit maiddái ovdan daid vejolašvuođaid mat leat ásahuvvon ásahusain, nu go Nationála luossaguovddážis ja regionála luossaráđis. Báikkálaš- ja álgoálbmotmáhtus lea guovddáš rolla báikkálaš dásis Norgga luossahálddašeamis, sihke báikkálaš hálddašanproseassaid oktavuođas ja iešguđet dutkanprošeavttain, ja dasto váilot struktuvrrat maiguin siskkildivččii báikkálaš- ja álgoálbmotmáhtu maiddái nationála dásis. Dán árvalat čoavdit guovtti vejolaš málle bokte, áinnas lotnolagaid: 1) Guvllolaš ráđđeaddi orgána mii sáhttá buktit cealkámušaid, rávvagiid ja árvvoštallamiid nationála doaibmabijuide ja veahkehit nannet báikkálaš ja nationála hálddašandási oktavuođa. 2) Servodatdiehttiid fátmmasteapmi geain lea báikkálaš- ja álgoálbmotmáhttu luosa birra Luossahálddašeami dieđalaš ráđis.