Nye virkemidler i arealforvaltningen – naturrestaurering, arealregnskap og naturavgift

Abstract

Hagen, D., Skrindo, A.B., Evju, M., Nybø, S., Simensen, T. & Kolstad, A.L. 2022. Nye virkemidler i arealforvaltningen – naturrestaurering, arealregnskap og naturavgift. NINA Rapport 2097. Norsk institutt for naturforskning. Habitatendringer og nedbygging av areal er den største trusselen mot natur og biologisk mangfold på jorda i dag. Norge har vedtatt at minst 15 % av forringede naturarealer skal restaureres, i tråd med internasjonale forpliktelser etter Konvensjonen om biologisk mangfold (Aichi-målene). FN har også vedtatt at 2021–2030 skal være verdens restaureringstiår. Naturrestaurering kan defineres som alle aktive tiltak som gjennomføres for å forbedre den økologiske tilstanden til et naturlig eller semi-naturlig økosystem som er forringet eller ødelagt. Forringelse av økosystemer reduserer evnen til å produsere økosystemtjenester eller naturgoder. Både arealtap og forringet økologisk tilstand bidrar til å redusere produksjonen av økosystemtjenester. Mange økosystemer som er ødelagte eller forringet, kan restaureres slik at de får forbedret tilstand, men det finnes ingen samlet oversikt over behov for restaurering av natur i Norge. For å beskrive restaureringsbehov trengs et arealregnskap og kunnskap om arealenes økologiske tilstand. Det pågår et arbeid for å utvikle rammeverk og metoder for vurdering av økologisk tilstand. Ved god økologisk tilstand er biologiske og abiotiske egenskaper tilstrekkelig intakte til at økosystemet kan levere et mangfold av naturgoder. Den økologiske tilstanden i et område gir verdifull informasjon om restaureringsbehov, men også informasjon om hva som det er viktig å forbedre i restaureringen, f.eks. vannstand eller endret beskatning av arter. Rammeverket legger til rette for at økologisk tilstand kan presenteres på kommunenivå, men per 2022 er datagrunnlaget for dårlig til å gjøre dette. Norge mangler sikre tall på areal av de ulike økosystemene, eller naturtypene, og hvilken tilstand de har. Natur i Norge (NiN) er et system som beskriver norsk natur og deler den inn i arealtyper. Tilstandsvariasjonen i NiN er definert ved variabler som beskriver omfang og type av påvirkninger på natur eller økologiske prosesser. Disse kan gi grunnlag for å vurdere behov for (restaurerings) tiltak for en gitt naturtypeforekomst. Det meste av naturkartlegging i Norge i dag foregår etter NiN-systemet. Et naturregnskap vil gi oversikt over økosystemers areal og tilstand og dermed gi muligheter for bedre arealforvaltning. Det vil også kunne brukes for å vurdere om kommunene oppnår sine mål om å bli arealnøytrale, på sikt avdekke om restaureringstiltak bidrar til å forbedre tilstanden til naturmangfoldet og dermed oppnå målet om 15 % restaurert natur. Et naturregnskap har fire hovedelementer: 1) arealregnskap for økosystemer; 2) regnskap med indikatorer for økologisk tilstand, dvs. «helsetilstanden» til økosystemene; 3) et regnskap over naturgoder og tjenester fra økosystemene; og 4) økonomisk verdisetting og -regnskap. FNs naturregnskap ble vedtatt som internasjonal standard i 2021 og kan benyttes til å rapportere et lands utvikling mot FNs bærekraftsmål. Naturregnskapet er konsistent med regnskapsprinsippene i nasjonalregnskapet og er sektorovergripende. Foreløpig er naturregnskapet etter FNs standard tilpasset et nasjonalt nivå, men systemet kan videreutvikles til mer lokal skala. Et arealregnskap tallfester utbredelsen og endringene i arealtyper slik at forvaltningen kan gjøre kunnskapsbaserte beslutninger rundt arealbruk. Forringelse av natur som ikke medfører en faktisk endring av arealtype, bør også inkluderes i naturregnskapet. Naturnøytralitet betyr at det ikke er reduksjon i samlet areal eller økosystemenes tilstand over tid. Foreløpig finnes det ikke tilstrekkelige data til å vurdere naturnøytralitet. Det pågår en rekke initiativ for å framskaffe data til bruk i lokalt arealregnskap. Rapporten gir oversikt over tilgjengelige kart og informasjon og beskriver videre utviklingsarbeid. Kunnskapen må kunne brukes både til å føre naturregnskap, og til å vurdere behov for og prioritering av konkrete tiltak. Naturrestaurering kan forbedre tilstanden i de fleste naturtyper. Alle naturtyper har en gradient fra arealer som er kraftig forringet og til de som har god tilstand. Behovet for restaurering avhenger av graden av forringelse, og derfor trengs en kartfesting av arealenes tilstand. For sjeldne og trua naturtypene er hovedargumentet for å restaurere arealer å bevare og hindre at naturtypene går tapt. I alle naturområder er restaurering også viktig for å ivareta naturgoder som for eksempel karbonlagring og evne til å rense vann, samt å bidra til å forbedre konnektiviteten i landskapet. Naturrestaurering kan bidra til at færre naturtyper blir sjeldne eller trua. Restaurering av natur er både et mål og et virkemiddel: Det er et mål å utføre tiltak som kan rapporteres (mengde/omfang av restaurert areal), men det er også viktig at tiltakene har ønsket effekt for natur og klima (kvalitet på restaurert areal). Restaureringen må gjennomføres slik at økosyste-mene får en målbart bedre tilstand. De fire prinsippene i tiltakshierarkiet er nedfelt i Plan- og bygningsloven og omfatter nye naturinngrep: først planlegge for å unngå naturinngrep, deretter begrense skadene og istandsette midlertidige inngrep mens utbyggingen pågår, og til slutt økologisk kompensasjon dersom det er en større negativ konsekvens for naturmangfoldet enn det myndighetene godtar. Prinsipper for økologisk kompensasjon ble vedtatt av regjeringen i 2019. Økologisk kompensasjon er siste utveg. Dersom prosjektet ikke først gjør tilstrekkelig innsats for å unngå eller begrense skadene tilstrekkelig, så vil økologisk kompensasjon bli grønnvasking. Ambisjonene for restaurering er høye i Norge og internasjonalt. Ofte ligger politiske anbefalinger til grunn for restaureringssatsinger, slik som nasjonale klima- og miljømål, og disse styrer hvilke habitater eller arter som skal få fokus. En slik tilnærming gir ikke nødvendigvis mest effektiv restaurering. Det kan være hensiktsmessig med en nasjonal strategi for å gjøre riktige prioriteringer. I rapporten presenteres eksempler på modeller for prioritering av restaurering: kvantitative romlige modeller, vannforskriftens kunnskapssystem, prioritering basert på nasjonale bevaringsmål, og rent opportunistiske og kvalitative prioriteringer. Et forslag er å definere noen nasjonale forbildeprosjekter i ulike naturtyper og regioner. En naturavgift er en avgift på bruk av naturareal, der målet er at prosjekter som er privatøkonomisk lønnsomme, men som har høye miljøkostnader, ikke bygges ut eller at de flyttes til lokaliteter med lavere miljøkostnader. Restaureringskostnader er foreslått som en mulig inngang for å fastsette naturavgift. Kortsiktig nedbygging av naturressurser kan få langvarige negative konsekvenser for produksjon av naturgoder, og på denne måten blir det mer kostnadseffektivt å unngå naturinngrep. De verdiene som restaurering gir, bidrar til en lang rekke av FNs bærekraftmål. For å beregne kostnader med restaurering må det defineres klare mål med tiltakene, med indikatorer som kan måle framgang og konkludere. Det er ikke tilstrekkelig å måle omfanget av arealet hvor tiltakene er utført, det må i tillegg stilles krav til kvaliteten på restaurerte arealer, og dette er mye mer komplisert. Det er heller ikke åpenbart hvordan kostnader til restaurering skal beregnes. I tillegg til konkrete kostnader til tekniske tiltak kommer utgifter til planlegging, grunn-erverv, overvåkning og evaluering av kvalitet og måloppnåelse. Rapporten gir eksempler på beregning av kostnader på overordna strategisk nivå og på erfaringstall fra konkrete restaureringsprosjekter, inkludert kostnader til økologisk kompensasjon. Mangel på gode arealtall, lite data om behov for restaurering og mangelfull klargjøring av hvilke kvalitetsmål som skal gjelde, går igjen som de store utfordringene ved kostnadsbegningene. Denne gjennomgangen antyder at en avgift basert på kostnader ved restaurering og kompensasjon ikke vil begrense eller stoppe tapet av naturmangfold i utbyggingsprosjekter, både fordi kunnskapsgrunnlaget er for dårlig og fordi kostnadene er minimale i forhold til andre prosjektkostnader. Naturrestaurering krever tverrfaglig samarbeid der kunnskap om økologi, samfunnets rammebetingelser og praktisk erfaring er avgjørende. Oppskalering av naturrestaurering kan gi grunnlag for utvikling av lokalt næringsliv, gjennom å utdanne etablerte bransjer til nye aktiviteter der de kan bygge på eksisterende kompetanse, som entreprenørselskaper og grøntanleggsbransjen. Samarbeid og felles innovasjonsprosjekter er nøkkelen til både nye løsninger for naturen og næringsutvikling.

Hagen, D., Skrindo, A.B., Evju, M., Nybø, S., Simensen, T. & Kolstad, A.L. 2022. New tools in land-use management – ecosystem restoration, ecosystem accounting and nature fee. NINA Report 2097. Norwegian Institute for Nature Research. Habitat loss, land degradation and land-use change represent the largest threat to nature and biodiversity globally. In accordance with international commitments from the Convention on Biological Diversity (Aichi Targets), Norway has agreed to restore 15% of degraded land. The United Nations General Assembly has proclaimed the UN Decade 2021–2030. Ecosystem Ecological restoration is the process of assisting the recovery of an ecosystem that has been degraded, to improve ecological condition and provision of ecosystem services. Conversion, reduction, or degradation of natural and semi-natural ecosystems will normally diminish the ecosystem's capacity to deliver ecosystem services. Degraded ecosystems can be restored to improved ecological condition; however, no comprehensive assessment has so far not been produced to identify priority areas for nature restoration in Norway. Ecosystem extent accounting and assessments of ecological condition is needed to identify the need and potential for restoration. At present, a conceptual and methodological framework to assess ecosystem conditions is under development. According to this framework, “good ecological condition” means that biotic and abiotic conditions are sufficiently intact for the ecosystem to support a diversity of ecosystem services. Assessments of the ecological condition in a specific area will provide valuable information about restoration needs and potential, including identification of specific ecosystem attributes or management practices important to improve, such as water level or harvesting of plants or animals. The framework is well suited to describe ecological conditions at municipality level, but at present the data available are not sufficient for this purpose. Norway lacks information about the areal extent of ecosystems and nature types, and their conditions. Nature in Norway (NiN) is a system for characterizing nature variation in Norway, by systematic description of ecological properties and assignment to types. The attribute system in NiN includes variables describing the extent and properties of the factors and processes that influence ecosystem condition, such as land management and disturbance regimes. These variables can form the basis to identify the need for actions (including restoration) within a specified ecosystem type. Most of the current nature mapping programs in Norway today use the NiN-system. Ecosystem accounting provide a provides a systematic framework for organising and presenting information about ecosystem area and condition, and open for improved land-use management. Information from ecosystem accounting can also be used to evaluate whether a municipality obtain the goals of land degradation neutrality, to evaluate whether restoration contributes to improved ecosystem condition to reach the 15% target. Ecosystem accounting include four elements by use of a specified set of indicators: 1) ecosystem extent; 2) ecosystem condition”; 3) ecosystem services; and 4) economic valuation and -accounting. The UN Framework for Ecosystem Accounting was adopted as an international standard in 2021 and is a tool to report each countries development towards the UN Sustainable Development Goals. Ecosystem accounting is consistent with financial analysis within the System of National Accounts and is valid across sectors. So far, the UN Framework of ecosystem accounting is most often applied at a national level, but the framework is equally relevant at a local scale. Ecosystem extent accounting quantifies the areal extent and change of land-cover types and provides a knowledge base for land-use management. Degradation not causing a change in the areal extent of a nature type should also be included in ecosystem accounting. Land degradation neutrality implies no reduction in total area or ecosystem condition over time. Available data in Norway is currently not sufficient to evaluate land degradation neutrality. Several ongoing initiatives aim to improve the knowledge base for local ecosystem extent accounting. This report describes available maps and information and plans for the development of needed data. Such data must be applicable for ecosystem accounting, and to evaluate the need and priority of actions. Ecological restoration can improve the condition for most nature types. Within all nature types a gradient of degradation can be identified, ranging from intact to severely degraded, compared to a reference state. The need for restoration depends on the level of degradation, and accordingly, there is a need for mapping of ecosystem condition. The main goal for the restoration of rare and threatened nature types is to protect and prevent the loss of the nature type. Restoration in all nature types is important to secure the provision of ecosystem services, such as carbon storage and sequestration, water cleansing, and improved landscape connectivity. Ecosystem restoration can also prevent nature types from becoming rare or threatened. Restoration is both a goal and a tool: A goal to accomplish restoration activities (area to be accounted), and to secure the improvement of ecosystem condition (quality of restoration). Restoration must be performed so the improved ecosystem conditions can be measured. The four principles of the mitigation hierarchy is enshrined in the Planning- and Building Act and apply to construction and development projects: initially plan to avoid negative impacts on biodiversity and nature; then minimize impacts and restore temporary constructions during the construction stage, and finally ecological compensation if the negative impact is higher than accepted. Principles of ecological compen-sation were agreed upon by the Norwegian Government in 2019. Ecological compensation is the least preferred solution. If the three first stages of mitigation hierarchy are not seriously strived for, the ecological compensation may be characterized as greenwashing. High ambitions are set for restoration in Norway and internationally. Political decisions are the background for restoration strategies, such as national climate and nature targets, and further decide which habitats and species should be prioritized. This approach is not obviously the most efficient approach to efficient restoration. A national strategy for ecosystem restoration may be pertinent to make overall priorities. In this report we present examples of priority models for restoration: qualitative spatial modelling, the system of the Water Framework Directive, priority based on national conservation targets, and opportunistic and qualitative priorities. We suggest nominating national flagship projects for different nature types and regions. A nature fee is a fee for the use of land. The aim is that financially profitable projects, with a high environmental cost, is not realized or need to be modified to mitigate the environmental costs. Estimated cost of restoration is suggested as reference level of nature fee. Short term degradation of nature resources can have long term negative impact on the production of ecosystem services, and a nature fee might support a more cost-efficient way to reduce land-use impact. The output from restoration contribute to the achievement of several UN Sustainable Development Goals. To calculate restoration cost the goals of restoration must be specified, and indicators to evaluate success must be formulated. Areal extent is not sufficient to measure restoration output, as the ecosystem conditions is essential for the quality of restoration, and quality indica-tors are complicated. Calculating the cost of restoration is not straightforward. In addition to the technical cost, also cost for planning, land acquirement, monitoring, and evaluation of quality and success must be calculated. In this report we give some examples of cost for overall strategic level, and for single projects, including ecological compensation. Lack of data on areal extent and restoration needs for nature types and unclear quality indicators, make the cost calculations challenging. The assessment indicate that a nature fee based on the restoration costs and compensation, is not sufficient to mitigate or halt the loss of biodiversity in development projects, both due to lack of sufficient data and due to the low relative cost for restoration compared with the total project costs. Successful ecosystem restoration will depend on multidisciplinary cooperation based on ecological knowledge, social and legal frameworks, and practical skills. Upscaling restoration might contribute to the local economy, and attract established businesses, such as technical contractors and horticulture. Cooperation between stakeholders and joint innovation projects may be the key to the improved solution for nature as well as the local economy.