Forvaltningspraksis i nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. En analyse om beskyttelsesordningen har medført endret forvaltningspraksis

Abstract

Dervo, B., Aas, Ø., Andersen, O., Myrvold, K.M., Fiske, P. 2017. Forvaltningspraksis i nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. En analyse om beskyttelsesordningen har medført endret forvalt-ningspraksis – NINA Rapport 1394. Norsk institutt for naturforskning. I februar 2003 opprettet Stortinget 37 nasjonale laksevassdrag (NLV) og 21 nasjonale laksefjorder (NLF), fastsatte grunnprinsippene for beskyttelsesordningen og ga føringer for videre oppfølging. I 2007 ble ordningen utvidet til å omfatte ytterligere 15 vassdrag og 8 fjorder. Samtidig sa Stortinget at ordningen skulle evalueres innen 10 år. Denne rapporten inngår som et av flere arbeider om ordningens virkninger. Formålet med rapporten er å se om forvaltningspraksis er endret som følge av beskyttelsesordningen. Hvordan NLV og NLF samlet sett bidrar til å redusere risiko og samlet belastning for villaksen ligger utenfor rapportens mandat. Spørsmålet om forvaltningspraksis er endra er krevende å svare på, blant annet fordi ordningen overlapper med annet regelverk, og fordi det er gitt rom for skjønn i forvaltningspraksis. Det er gjennomført flere og ulike undersøkelser, herunder gjennomgang av NVEs sikrings- og miljøtiltak, dokumentstudier spørre- og intervjuundersøkelser for å kaste lys over spørsmålet. Punktvis er våre vurderinger av hvordan beskyttelsesordningen har påvirket forvaltningsvedtak slik: • Beskyttelsesordningen har med all sannsynlighet bidratt til flere forvaltningsvedtak som ivaretar villaksen i NLV og NLF enn uten beskyttelsesordningen. • Ordningens viktigste funksjon i regional forvaltning er at den bidrar til økt vektlegging av at det må tas hensyn til laks i de utpekte områdene. • Det er vanskelig å konkret avgrense virkningen av denne ordningen holdt opp mot tilgrensende og overlappende lover, regler og retningslinjer. • Henvisning til og bruk av beskyttelsesordningen er mer utbredt i, og kunnskapen bedre, i statlig miljøforvaltning (direktorat og fylkesmenn), og dårligere i kommuner, fylkeskommuner og hos andre sektorer. Fylkesmennenes bruk og forståelse av ordningen ser ut til å variere. • NVE sentralt synes å ha et mer aktivt forhold til beskyttelsesordningen enn regionale avdelinger. Det er ønskelig at mindre vassdragstiltak som både omfatter flom- og miljø-tiltak i større grad vurderes opp mot bestemmelsene i NLV. • Bruken av ordningen i saksbehandling på lokalt og regionalt nivå er ofte intensjonell og lite konkret. Etter vårt syn kan den med fordel forholde seg mer direkte til ordningens konkrete bestemmelser. Plandokumenter i denne type saker kan med fordel tydeligere gå gjennom og drøfte om og hvordan prosjektet rammes av bestemmelsene for NLV eller ikke. • Saker som sluttbehandles av fagdirektorat eller påklages til departement gis ofte en grundigere vurdering og beskyttelsesordningens operative bestemmelser gis som regel en konkret gjennomgang og tolkning. • Slike saker er viktige for å utvikle en felles forståelse for hvordan ordningen skal brukes av myndighetene, særlig siden rommet for bruk av skjønn er stort. Fagdirektorat og departement har et særlig ansvar for å bidra til klargjøring av skjønnsutøvelse og mer enhetlig bruk av beskyttelsesordningen, for eksempel gjennom skriftlige veiledere, kurs mv. • Beskyttelsesordningen har en overordna målsetting om at laksen i områdene som om-fattes av beskyttelsesordningen skal få redusert belastning. Ordningens konkrete bestemmelser har imidlertid lite fokus på sumvirkninger.