Sårbarhetsvurdering i polare strøk. Gjennomgang av begrep og metoder

Abstract

Hagen, D., Systad, G.H., Eide, N.E., Vistad, O.I., Stien, A., Erikstad, L., Moe, B., Svenning, M., & Veiberg, V. 2014. Sårbarhetsvurdering i polare strøk. Gjennomgang av begrep og metoder. – NINA Rapport 1045. 53 s. Forvaltningen av polare miljø blir stadig mer krevende. Påvirkningsfaktorene endres i omfang og intensitet og nye typer påvirkning dukker opp. Forvaltningen opplever økt etterspørsel etter kunnskap om sårbarhet i forvaltning av naturverdier i polare strøk. Relevant kunnskap er avgjørende for å gjøre riktige prioriteringer og gi en god forankring for forvaltningens beslutninger. Til dette trengs et godt begrepsapparat og forståelse av forskjellige forvaltningsregimer. Sårbahetsbegrepet er komplisert og forstås og brukes ulikt i ulike fagmiljø. Det er behov for en gjennomgang for å få oversikt over begrepet og for å sette det inn i en konkret forvaltningsmessig sammenheng. Sårbarhet omhandler ressursers evne til å takle ulike påvirkninger. Ressurser har varierende evne til å takle endringer i utgangspunktet, der noen er mer motstandsdyktige (resistente, robuste), andre har større evne til å tilpasse seg (resiliens, adaptiv kapasitet, plastisitet) og noen har både dårlig robusthet og tilpasningsevne. Samlet gir dette sensitiviteten til ressursen, slik det er definert i denne rapporten. Ressursene er mer eller mindre utsatt for ulike påvirkninger, avhengig av egenskapene til både ressursen og påvirkningen. For noen påvirkningsfaktorer er sårbarheten knyttet til påvirkningstrykket over tid, mens for andre er det avhengig av en risiko eller sannsynlighet for at en påvirkning skal skje. Kunnskapen om effekter er det viktigste grunnlaget når forvaltningen skal konkludere om den forvaltningsmessige konsekvensen av påvirkningen. Der effekt er en konkret og målbar størrelse er konsekvens er funksjon av verdi, sårbarhet og påvirkning. Forholdet mellom verdi, strategi og sårbarhet er vesentlig for å forstå hvordan kunnskap om sårbarhet kan brukes i konkret forvaltning. Hvordan håndtere usikkerhet er vesentlig, der datagrunnlaget kan være avgjørende for hvor stor usikkerhet det er på sammenhengen mellom påvirkning og effekt. Samlet sårbarhet slik det framstår i litteratur og dagens forvaltning er et ganske teoretisk begrep. I en situasjon med varierende kunnskapsnivå er det trolig bedre med en oppdelt kvalitativ analyse der det tas hensyn til ressurser separat, framfor å se på alle komponenter i en analyse. Påvirkningsfaktorene som virker i polare strøk er svært forskjellige. Noen virker globalt, som klimaendringer og langtransportert forurensing. Andre virker på mindre skala, som arealbruk knyttet til ferdsel eller tekniske inngrep, hvor lokal og regional forvaltning kan påvirke og sette i verk tiltak for å hindre eller avbøte negativ utvikling. Det er også et samspill mellom lokal og global påvirkning, der for eksempel klimaendringer kan påvirke effekter av andre typer påvirkning. Påvirkningsfaktorene varierer i tid, rom og intensitet. Sårbarhet behandles i denne rapporten med utgangspunkt i spesifikke påvirkningsfaktorer. Ferdsel og arealbruk er vektlagt, i tillegg til sårbarhets- og risikovurderinger av fremmede arter og høsting av biologiske ressurser, der aktivitetens størrelse spenner fra småskala fritidsjakt til store fiskerier på pelagiske fiskeslag. Også næringsvirksomhet i form av petroleumsaktivitet til havs og bergverksdrift til lands omtales og er påvirkningsfaktorer med varierende potensiale og risiko. Dersom sårbarhet skal være en del av forvaltningsgrunnlaget for polare strøk er det behov for systemer eller metodikk for å registrere og beskrive sårbarhet. Forskjellige tradisjoner fokuserer på kvalitative eller kvantitative metoder, der kvalitative vurderinger ofte er en raskere løsning der eksperter står for vurderingen av grad av sårbarhet, mens kvalitative metoder er lettere å repetere. Også kvantitative metoder har aspekter av ekspertvurderinger i seg. Rapporten gir eksempler på sårbarhetsvurderingerknyttet til ferdsel og arealbruk, sårbarhets- og risikovurderinger av fremmede arter, vurderinger knyttet til høsting av biologiske ressurser, sårbarhet for klima og potensielle utslipp til havs. Tradisjon for bruk av sårbarhet i forvaltning av marine miljøer er forskjellig fra terrestre og limninske miljøer i polare strøk. En fellesnevner for modellene er at de gjerne forholder seg til en konkret påvirkningsfaktor. Sårbarhetsvurderingene for ferdsel, fremmede arter og høsting forholder seg til faktisk og kontinuerlig påvirkning og ikke en potensiell og akutt hendelse. Dette i motsetning til marine modeller, der påvirkningen gjerne handler om sannsynlighetsvurdering av potensiell hendelser (i praksis utfordringer knyttet til petroleumsvirksomhet). Det ser ut som det er en sammenheng mellom påvirkningsfaktorene og hvor mye ressurser som er brukt på å framskaffe data som kan brukes til sårbarhetsvurdering. Potensielle katastrofer utløser grundigere og mer langsiktig kunnskapsoppbygging enn en løpende påvirkning fra mer sammensatte aktører. Dette gjelder for eksempel ferdsel som bedrives av mange (alle) som er i et område. Turisme er en åpenbar og delvis stigmatisert aktør, men også lokalbefolkning, forskere eller andre næringsutøvere påvirker gjennom ferdsel i de samme områdene. Også fremmede arter er relatert til mange aktører og «ansvarlige» for påvirkningen er ganske sammensatt. Utgangspunkt for denne rapporten var å konsentrere seg om de sårbarhetsutfordringer som «lokal» forvaltning i polare områder kan gjøre noe med. Virkeligheten er likevel at Arktis/Antarktis forandrer seg kontinuerlig pga. klimaendring, langtransportert forurensning i luft og hav og lettere tilgang til områdene og dette påvirker ressursene direkte. Utviklingen vil påvirke både global, regional og lokal forvaltning av polare strøk. Det er avgjørende å betrakte menneske og samfunn som «naturlige» innslag og helt sentrale faktorer i de systemene vi studerer – derfor er referanser fra forskingslitteraturen om utvikling og forvaltning av såkalte ‘sosiale-økologiske systemer’ (social-ecological systems – SES) viktige. De fleste av de aktuelle tiltakene som forvaltningen kan og vil iverksette vil rette seg mot påvirkningsfaktorene – altså mot mennesker, organisasjoner, bedrifter og samfunn. Derfor kreves det også en sterkere integrering av naturressurs- og samfunnsforvaltningen, siden sårbarhet (og tilhørende begrepsapparat) er kritiske fenomener både for sosiale polare systemer og for polar natur. I et sosial-økologisk tankesett er ikke menneskelig nærvær definert i utgangspunktet som en potensiell negativ påvirkningsfaktor, men mennesket er en aktør som har og skal ha en plass i systemet. Spørsmålet er altså hvordan forsking, turisme, fiske, transport etc. skal utøves, og hvilken kunnskap som trengs om utøverne av aktivitetene, selve utøvelsen og (sannsynlige/mulige) effekter av disse. Vi kan ikke lete etter én konkret løsning eller ett konkret nivå på sårbarhet ettersom dette vil være forskjellig i ulike situasjoner. Det å stadig kunne utøve god forvaltning er basert på evnen til fortløpende å hente inn og bruke ny kunnskap i forvaltningsarbeidet. Adaptiv forvaltning er ikke en fast forvaltningsmodell, men en systematisk arbeidsmåte te som bygger på en forståelse om at systemet som skal forvaltes sannsynligvis er ustabilt og at endring vil skje.