Vannforvaltningsplaner i Norge – opp som en løve, ned som en skinnfell? En dokumentanalyse av planprosessen i regulerte vassdrag som følge av regjeringens godkjenninger i 2016

Abstract

Ruud, A., Aas, Ø. 2017. Vannforvaltningsplaner i Norge – opp som en løve, ned som en skinnfell? En dokumentanalyse av planprosessen i regulerte vassdrag som følge av regjeringens godkjenninger i 2016 - NINA Rapport 1351. 57 s. Omfattende arbeid for å bedre miljøtilstanden i norske vassdrag er gjennomført for å følge opp norsk iverksetting av EUs vanndirektiv. Det er mange grunner til forringet vannmiljø i vassdrag, men vannkraft er en viktig årsak. Vannkraftsektoren har en veletablert forvaltningspraksis der miljøtiltak er hjemlet i egne sektorlover. Dette kan skape utfordringer for norsk iverksetting av EUs vanndirektiv gjennom det nyetablerte apparatet for regional og lokal vannforvaltning. Det er gjennomført flere norske vurderinger og analyser av forvaltningspraksis og planprosesser knyttet til vanndirektivet og vannforskriften, men lite er dokumentert og drøftet hva gjelder vannkraft. Denne rapporten søker å rette på dette ved å fokusere spesielt på vassdrag med vannkraftproduksjon. Rapporten presenterer først hvordan vannplanarbeidet er organisert i 11 vannregioner. Foreliggende metodikk for hvordan den enkelte vannregion skulle gjennomføre planprosess og planvedtak knyttet til fastsettelse av miljømål for vassdrag med vannkraftproduksjon, gjennomgås. Agder vannregion brukes så som illustrasjon. Mer spesifikt fokuserer rapporten på fastsettelse av og begrunnelse for miljømål knyttet til vannkraft. Disse miljømål er reflektert i vedtatt vannforvaltningsplan som ble sendt til nasjonal godkjenning i juni 2015 i tråd med den frist som var fastsatt sentralt. Ett år senere publiserte Klima- og Miljødepartementet den endelige godkjenning av miljømål for vassdrag med vannkraftproduksjon. Denne medførte vesentlige endringer i forhold til det som var vedtatt av regional vannmyndighet. Det er mange uklarheter knyttet til nasjonal godkjenning av regionale vannforvaltningsplaner for vannkraftpåvirkete vann-forekomster, og målsettingen med denne rapporten er å gi et bedre innblikk i dette. Analysen bygger primært på gjennomgang og analyse av sentrale dokumenter som er direkte knyttet til vassdrag med vannkraftproduksjon, med spesiell vekt på Agder vannregion. Vannplanarbeidet er del av den nasjonale samfunnsplanleggingen med klare forventninger om aktiv lokal og regional medvirkning. Nasjonal godkjenning av miljømål i vannregionene blir av regjeringen betraktet som et kjempeløft for vannmiljøet. Gitt at oppfyllelse av miljømål i vannkraftpåvirkete vannforekomster er betinget av de kommende vilkårsrevisjonene av eldre reguleringskonsesjoner, er det imidlertid svært uklart i hvilken grad det arbeidet som så langt er godkjent av regjerningen vil skape et kjempeløft. Det er få vilkårsrevisjoner som er gjennomført og det er stor usikkerhet knyttet til hvordan vannplanarbeidet og vilkårsrevisjonene vil samhandle gitt nasjonale føringer. Når den sentrale sektormyndigheten (Vassdrags- og energimyndighetene) med hjemmel i sektorlovverket har full anledning til å avvise godkjente miljømål i enkelte vassdrag, stilles spørsmålet om rollen for regionale planer for vannkraft slik de ble vedtatt av fylkestingene? Samtidig er ESA og foreliggende forpliktelser overfor EUs vanndirektiv en viktig referanse, og rapporten drøfter videre hvorvidt Norge kan realisere miljømål i regulerte vassdrag med vannkraftproduksjon uavhengig av formelle krav fra EU. Tiltak skal realiseres lokalt, og basert på analysen gir rapporten avslutningsvis noen anbefalinger for neste planperiode som starter i 2021:  Klarere og mer åpen politisk styring på tvers av sektorinteresser og forvaltningsnivå  Utvikle veiledere i god tid før prosessen gjennomføres  Etablere mer forutsigbare kriterier for nasjonal godkjenning  Involvere og inkludere regionale planorgan bedre  Stimulere til raskere gjennomføring av vilkårsrevisjoner og styrke koblingen til regionale planer  Klargjøre forenklet innføring av standard naturforvaltningsvilkår

Ruud, A., Aas, Ø. 2017. River basin management plans in Norway – in like a lion, out like a lamb? A document analysis of the planning process in regulated water courses concerning the government's approvals in 2016 - NINA Rapport 1351. 57 s. Extensive efforts to improve environmental conditions in Norwegian watercourses have been carried out in order to follow up the Norwegian implementation of EU Water Framework Directive (WFD). There are many reasons for deteriorating water quality in watercourses, but the consequences of hydropower are central. The hydropower sector has well-established management practices and environmental measures are granted in accordance with sectoral laws. This can create challenges for the Norwegian implementation of the EU WFD Several Norwegian assessments and analyzes of management practices and planning processes related to the WFD and the Water Regulation have been carried out, but little is documented and discussed regarding hydropower. This report seeks to remedy this by focusing especially on watercourses with hydropower production. The report first presents how the work is organized in 11 river basin districts. The available methodology for how the individual water region should carry out the planning process and the decisions related to the determination of environmental objectives for watercourses with hydropower production, are reviewed. Agder river basin district is used as an illustration to focus on the determination and justification of environmental targets related to hydropower that was sent to national approval in June 2015 in accordance with the deadline set centrally. A year later, the Ministry of Climate and Environment published the final approval. This deviated significantly from the decisions that were adopted in the district councils. Consequently, there are many ambiguities associated with national approval of regional water management plans for water resources with hydropower, and the purpose of this report is to provide a better insight into these challenges. The study is primarily based on the review and analysis of key documents that are directly related to watercourses with hydropower production. Watercourse efforts are part of national social planning with clear expectations of active local and regional participation. The national approval of environmental targets is considered by the government as a key boost for the aquatic environment. Given that the fulfillment of environmen-tal targets concerning watercourses with hydropower production is conditional on the forthcoming revisions of hydropower plants, it is, however, very unclear to what extent this will be a key boost. There are few revisions completed. Besides, there is great uncertainty about how the river basin plans and the revisions will interact given national priorities. Given that the Water Resources and Energy Authorities, based on sectoral legislation, have the full opportunity to reject approved environmental targets in some watercourses, we question the role of regional plans for hydropower as adopted by the county councils? At the same time, ESA and present obliga-tions to the EU Water Directive are an important reference, and the report further discusses whether Norway can achieve environmental targets in regulated watercourses with hydropower production regardless of EU requirements Measures will be implemented locally, and based on the analysis, the report provides some recommendations for the next planning period starting in 2021:  Clearer and more open political governance across sector interests and management levels  Establish supervisors in good time before the process is completed  Develop more predictable criteria for national approval  Involve and incorporate regional planning bodies better  Stimulate for faster implementation of terms audits and better linked regional plans  Clarify simplified implementation of standard nature management conditions