Evaluering av regional rovviltforvaltning

Abstract

Krange, O., Odden, J., Skogen, K., Linnell, J. D. C., Stokland, H. B., Vang, S. & Mattisson, J. 2016. Evaluering av regional rovviltforvaltning - NINA Rapport 1268. 190 s. Dagens forvaltning av rovviltartene er hovedsakelig basert på St.meld. nr. 15 (2003-2004) Rovvilt i norsk natur, Stortingets behandling av denne (Innst. S. nr. 174 (2003-2004) og rovviltforliket av 2011 (Representantforslag 163 S (2010-2011)). Stortingets rovdyrforlik av 2011, sier i punkt 2.1.9 følgende: «Forlikspartene er enige om at den regionale forvaltningen og de regionale bestandsmålene av rovvilt skal evalueres innen fem år». NINA fikk i oppdrag fra Miljødirektoratet å evaluere regional rovviltforvaltning og de regionale bestandsmålene i Norge med hensyn på måloppnåelse i gjeldene rovviltpolitikk. Evalueringen av rovviltforvaltning tar utgangspunkt rammene om den todelte målsettingen om at vi skal ha rovvilt og beitedyr i Norge. Evalueringen består av en naturvitenskapelig og en samfunnsvitenskapelig del. Naturvitenskapelig del Den naturvitenskapelige gjennomgangen ser på den faglige biologiske delen av den regionale forvaltningen. Vi vurderer i hvilken grad de regionale rovviltnemndene benytter geografisk differensiert forvaltning, om regional målsetning om antall ynglinger kan oppnås innenfor rovdyrsonene, og om forvaltningsplanene tar hensyn til tilgrensende forvaltningsregioner. Videre vurderer vi i hvilken grad den regionale forvaltningen har lykkes med målsettingen om å redusere tapet av sau. Vi diskuterer forvaltning av konfliktene rundt rovdyr og reindrift, og vi ser på prosessen rundt høsting og bestandsregulering av de fire store rovdyrene. Til slutt er vi bedt om å evaluere fordelingen av de regionale bestandsmålene mellom regionene og størrelsen på rovviltregioner, og vi gir en oversikt over ulike momenter som bør vurderes hvis myndighetene skal endre fordelingen av de ulike måltallene. Den regionale forvaltningen er et samspill mellom fylkesmenn, rovviltnemnder, Miljødirektorat og Klima- og miljødepartementet. I den naturvitenskapelige delen av evalueringen identifiserer vi utfordringer knyttet til utøvelse av den regionale rovviltforvaltningen. De fleste av disse utfordringene er knyttet til rammebetingelsene, og i mindre grad til hvem som tar avgjørelsene. Det er et misforhold mellom kravene om en svært presis forvaltning og de naturlige forutsetningene. Det vil alltid være usikkerheter knyttet til forvaltning av små rovdyrbestander. Stortinget har ved behandling av rovviltmeldingen i 2004 og rovviltforliket i 2011 (Representantforslag 163 S (2010‒2011)) sluttet seg til at prinsippet om at geografisk differensiert rovviltforvaltning fortsatt skal legges til grunn i forvaltningen. Dette er et sentralt virkemiddel i arbeidet med å oppnå en todelt målsetting om både å sikre rovvilt og beitenæring i Norge. Konflikter mellom rovvilt og beitedyr reduseres ved at områdene med husdyrproduksjon skilles fra områder hvor rovdyra sikres vern. Det er en forutsetning at rovdyrsonene er store nok til at fleste voksne, etablerte individer oppholder seg i sonen gjennom hele året. I rovdyrsonene må det gjøres effektive forebyggende tiltak eller omlegging av saueproduksjonen. Videre er det en forutsetning at rovdyrene effektivt blir ekskludert fra de prioriterte beiteområdene. Systemet fungerer best med en buffersone mellom de to områdene, der rovdyr ikke får etablere seg, og hvor man initiere enklere forebyggende tiltak eller har beredskapsplaner klar hvis konflikter oppstår. På nasjonal skala har man hatt som mål å holde rovdyrene ute fra de tetteste saueområdene. I 2014 ble 69 % (1 332 548) av sauen sluppet på beite i beiteprioriterte områder. 63 % av sau det søkes produksjonstilskudd for beiter i kommuner uten registrert yngling av noen av de store rovdyrene de siste 5 år. 77 % av sauen er i kommuner uten registrert gaupeyngling, og 78 % av sauen er i kommuner uten registrert jerveyngling. 98% av sauen er i kommuner uten registrerte bjørnebinner. Geografisk differensiering på stor skala (mellom regioner) har lykkes i å beskytte viktige beiteområder i Vest-Norge (Region 1) fra negative konsekvenser av store rovdyr. Til tross for dette, har antall sauer blitt færre i regionen. Antallet sauer har økt i de 7 regionene med mål om yngling av store rovdyr siden 1990-tallet. I ulvesonen og bjørnesonene har rovdyrtrykket på sau tvunget fram strukturelle endringer i husdyrnæringen. De fleste ser ut til å slutte, flytte sauen ut av sonen, omstille til annen landbruksvirksomhet, eller ha sau bak rovdyravisende gjerder. Dette har ført til at det finnes store områder med lite konfliktpotensial der det er mulig å ha flere rovdyrarter uten store konflikter med sau. I hovedsak skjer konflikter mellom sau og disse artene utenfor de fastsatte bjørnesonene og ulvesonen. Dette dreier seg i stor grad om rovdyrindivider på spredning. I områder der gaupe og jerv har fått prioritet (og hvor ulv og bjørn ikke er til stede) er antall sau på utmarksbeite relativt stabilt. Tapene i disse områdene har ikke vært høye nok til å motivere endringer i måten sauehold drives. Selv om det skulle være politisk vilje til å gjennomføre effektive tapsreduserende tiltak i områder med mål om yngling av gaupe og jerv så mangler det verktøy som kan gi økonomiske insitamenter til endring av driftsformer. Småskala geografisk differensiering for gaupe og jerv fungerer ikke. Det er urealistiske forventinger om at små beiteprioriterte områder, ofte omringet av rovviltprioriterte områder, skal være fritt for rovvilt. Konfliktene må forvaltes over større og mer sammenhengene områder. Tapet som ikke er forårsaket av store rovdyr er høyt i mange områder, og det er et behov for en bred kartlegging av årsaker til sauetap utover store rovdyr i Norge. Ikke minst i møte med stadig nye utfordringer med en natur i endring, som klimaendringer og økt påvirkning av flått etc., kommer det til å være et konstant behov for å oppdatere kunnskap om dødsårsaker hos sau på beite. Bruken av eksakte bestandsmål har ikke fungert for jerv og gaupe. Små bestander er sterkt påvirket av tilfeldig variasjon i demografiske rater. Vår evne til å lage prognoser for effekten av høsting på neste års gaupebestand påvirkes av størrelsen på forvaltningsenhetene. Vi viser her at det kun er prognoser for Sør- og Nord-Norge og Norge som når et middels godt presisjonsnivå. Dette betyr at dagens rovviltregioner er for små til at man kan forvente å holde bestanden stabil på et eksakt måltall. Rovviltnemndene har dermed fått en oppgave som ikke er mulig å gjennomføre i praksis. Lager man større regioner vil usikkerheten blir mindre og stabiliteten høyere, men det vil fremdeles aldri være mulig å holde gaupebestanden helt stabil. Vi anbefaler derfor å omdefinere målsetning fra et eksakt tall til minimumstall eller intervall med minimum og maksimumbestand. Det mangler i dag verktøy som kan hjelpe beslutningstakere i fastsetting av kvoter. Det finnes gode tall på demografien til den skandinaviske gaupe fra studier av radiomerkede gauper og data fra skutte gauper. Dette kan benyttes til å utvikle enkle høstingsmodeller for fastsetting av kvoter, men usikkerheten rundt alle prediksjoner vil være store for små regioner og bestander. Verdien av jakt som et verktøy for å kontrollere bestander av jerv, og til dels gaupe i nord, er i dag begrenset. I områder der jakten er ineffektiv vil det være behov for å institusjonalisere ekstraordinær felling som et verktøy for å regulere bestander, gitt at man fortsatt betrakter bestandsmål både som minimum og maksimum mål. Inntil nå har de regionale nemndene ikke hatt myndighet til å sette kvoter for lisensfelling på bjørn eller ulv innenfor ulvesonen. Antallet familiegrupper av gaupe har fluktuert i alle regioner, og bestandene har vært både over og under bestandsmålet i alle regioner med unntak av Region 2. En av årsakene til svingningene i antall familiegrupper er fordi nemndene endrer kvotene for sent ved endrede bestandsstørrelser. Dagens rovviltregioner er for små til at man kan forvente å holde gaupebestanden stabil på et eksakt måltall. Større regioner med større måltall vil gjøre usikkerheten mindre og stabiliteten høyere. Det bør vurderes å erstatte eksakte bestandsmål med mer realistiske minimums- og maksimumsmål for antall ynglinger. De tre regionene uten mål om yngling av jerv har lykkes i å hindre reproduksjon av jerv, med unntak av noen reproduksjoner i nordøstlig deler av Region 1. Dette skyldes utstrakt bruk av ekstraordinær felling gjennomført av Statens naturoppsyn. Regioner med mål om yngling har ikke lykkes med å hindre sine populasjoner å øke utover målene, til tross for utstrakt bruk av både lisensfelling og skadefelling. Generelt har prosessen rundt kvoteavgjørelser vært lite gjennomsiktig og vanskelig å evaluere i etterkant. Møtereferater og vedtak bør skrives etter en felles mal for alle regioner. Alle vedtak bør gjøres tilgjengelig i Miljøvedtaksregisteret fortløpende, og det bør synligjøres hva sekretariatene anbefaler i større grad enn i dag. Fordeling av de regionale bestandsmålene for bjørn og ulv synes å være logiske, og vi kommer her kun med anbefalinger om små justeringer som kan øke sannsynligheten for måloppnåelsen. Dagens bestandsmål for gaupe er spredt over store arealer, og det kan være argumenter for å allokere noe av den nordlige målsettingen til sørlige deler av landet. Gaupenes arealbruk og reproduksjon tilsier at man relativt sett trenger betydelig større arealer for å nå målsetting om ynglinger i nord sammenlignet med rådyrrike områder i sør. Hvis forvaltningen ønsker å lette trykket på tamreinområder kunne man økt målsettingen i Sør-Norge og tilsvarende minsket målsetting i Nord-Norge. Det er betydelig rom for å omfordele bestandsmål for jerv mellom ulike regioner, men dette krever en beslutning om hvilke interessegrupper og hensyn som skal prioriteres. Momenter som må vurderes er den genetiske verdien av den sør-norske jervebestanden, og ønsker om jerv i sør-norske nasjonalparker for å oppnå deres verneformål. I sørøstre deler av Norge kan jerven potensielt sameksistere med gaupe, ulv og bjørn uten å komme i konflikt med sau på utmarksbeite.

Krange, O., Odden, J., Skogen, K., Linnell, J. D. C., Stokland, H. B., Vang, S. & Mattisson, J. 2016. Evaluering av regional rovviltforvaltning - NINA Report 1268. 190 s. The present day management of large carnivores in Norway is governed by a white paper from 2004, the subsequent parliamentary treatment of this proposal, and a cross-party agreement on a modification from 2011. This latter process called for the evaluation of the regional management approach within 5 years. As a result, the Norwegian Environment Agency commissioned the Norwegian Institute for Nature Research to conduct an evaluation of the extent to which regional management has achieved its goals. The evaluation is built on the parliamentary determined goals, including the explicit premise that management should aim to ensure the persistence of large carnivores and enable livestock grazing in Norway. The evaluation contains a natural science and a social science component. Regional management in Norway is based around a system where the country is divided into 8 regions, each with specific goals for desired numbers of brown bears, lynx, wolves and wolverines. Within each region a board has management authority if the population is at or above its goal. The boards are made up county level politicians, and are supported by staff from the county governor's office. Natural science component The natural science component examines the biological and material-conflict components of regional management. We evaluated the extent to which the regional large carnivore management boards had utilised geographically differentiated management (zoning), whether regional population goals could be reached within the zones, and the extent to which zones are coordinated across regional borders, and over the border with neighbouring countries. Furthermore, we evaluated the extent to which regional management has succeeded in reducing depredation on sheep. We also discuss their management of conflicts between carnivores and semi-domestic reindeer herding and examine their management of hunting and population regulation of the four large carnivores. Finally, we were asked to evaluate the regional distribution of population goals between the regions and present an overview of the competing issues which management needs to consider in re-evaluating this distribution. Regional management is an interaction between the county governor's office, the carnivore management boards, the national Environment Agency, and the Ministry of Climate and Environment. Our evaluation has identified several challenges associated with the operationalisation of regional management. Most of these challenges are associated with the underlying political frames (the way goals are formulated), rather than the identity of the authority making decisions. This is due to a mismatch between the ecological properties and associated uncertainties and unpredictability of large carnivore populations and the desire of management to impose strict controls on numbers and distribution of large carnivores. Some of the main conclusions of the evaluation are; - When viewing geographically differentiated management on a large scale (between regions) it is apparent that they have managed to protect the most important sheep farming areas in western Norway from most of the negative impacts of large carnivores. Within the wolf zone and the bear zones there are now very few free grazing sheep left such that conflict potential with sheep production is low. The main conflicts with these species is now with dispersing animals that range outside the zone. These individuals come from both the Norwegian zones and from Sweden. A buffer area on the outside of the carnivore zones would increase the realism of expectations concerning management's ability to confine large carnivores to the zones. - Finer scale zoning for lynx and wolverines has not worked as well in many regions, and the expectations of priority grazing areas being totally free for carnivores is impossible to achieve. There is a need to operate with fewer, larger zones. - Insufficient sectorial cooperation between agricultural and environmental authorities has resulted in the regional management authorities not having the policy tools available to initiate the large scale changes in sheep production that are necessary to reduce losses to lynx and wolverines inside their zones. - The use of precise population goals that are both a maximum and a minimum has not worked well for wolverines (or for lynx in some regions). The regional authorities have been given a task (to keep the populations at these exact levels) that is biologically impossible, especially for small population sizes. Having larger regions or joint goals for several regions would help, as would moving from population goals to a range of acceptable population sizes. - Hunting has been shown to have limited utility as a tool to regulate wolverine population size and lynx population size in the north. In areas where hunting is ineffective there will be a need to institutionalise lethal control as a normal activity as long as goals are formulated as they are today. The damage potential that bears and wolves can cause when outside their zones is so high that normal hunting is likely to be too slow to remove these animals, so that lethal control will be needed as a regular activity. - The distribution of the regional goals for bears and wolves are logical, and we only recommend minor adjustments to the zones to enhance goal achievement. Lynx are presently spread over large areas, and there are some valid arguments for reallocating some of the northern goals to south Norway. Lynx space use and reproduction in the north implies that more lynx and larger areas are needed to reach goals than would be the case in the south. This would also reduce some of the pressure on reindeer herding. There is a great deal of scope for reallocating wolverines between zones, however this would require political prioritisation of certain conflicting issues. These include the relative impact distribution between sheep and reindeer interests, the extent to which unique genotypes in south Norway should be conserved, and the potential need to have wolverines in the south Norwegian mountain national parks if their goals of having "intact alpine ecosystems" are to be reached. There is also considerable space in southeast Norway in the bear and wolf zones for wolverines to occur with minimal conflict with sheep grazing.